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創新“1.5級”土地開發模式的實踐與思考

張躍先2022-11-30 10:46:16來源:中國房地產網

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??黨的二十大報告明確,要加快構建新發展格局,著力推動高質量發展,深入實施新型城鎮化戰略,構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。同時,要加快發展方式綠色轉型,實施全面節約戰略。

??這對加強城市建設品質和提升土地資源利用效率提出了新的更高要求,我們必須認真學習領會二十大精神,深刻認識、自覺尊重、積極順應城市發展規律,堅持走高質量城市發展之路,堅持集約發展,框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量,發揮有限土地資源的最大效益,全面提升城市形象品質,讓人民群眾生活更加美好。

??深圳、東莞、青島、長沙等城市近年來相繼開展的1.5級土地開發模式的探索和創新實踐,正是契合了高質量城市發展及市場需求。長沙市在創新1.5級土地開發模式的實踐中,以存量換增量,以時間換空間,盤活存量土地資源,提高土地利用效率,既緩解了用地供需矛盾,改善了人居環境,也推動著城市規劃建設高質量發展。

??一、城市發展在時間與空間上的現實矛盾

??在城鎮化快速發展的背景下,人地矛盾、土地粗放利用等城市發展建設問題日益凸顯。國有建設用地閑置、低效利用,片區配套設施滯后、財政投入資金有限、規劃缺乏彈性等現象和問題,造成土地市場的切實需求無法得到有效保障,衍生了現實矛盾,制約了城市建設的步伐和發展質量。

??——園區統征用地與產業招商時序的矛盾。國有土地出讓的前提是政府或園區先期將農用地轉征為國有建設用地,轉征地塊完成征收拆遷且地塊周邊配套基礎設施完備。為了實現國有土地供應促進項目落地,一方面,政府和園區在簽訂招商引資協議之后再辦理用地手續和啟動征拆,這種方式會增加時間成本,嚴重影響產業導入和項目建設;另一方面,政府或園區通過提前辦理農用地轉征和用地收儲手續,保障企業進駐園區時能及時得到土地供應,但因招商引資企業入駐的不確定性,導致園區已辦理農用地轉征手續的土地得不到及時供應,造成已批土地不能及時發揮效益。

??——城市更新片區與留改拆時序的矛盾。城市更新片區的再開發需充分考慮留、改、拆問題,包括對原有房屋進行征收拆遷、對片區進行提質改造和再開發再利用等工作內容。在實際推進過程中,經常出現因規劃指標、零星地塊需整合出讓等因素,導致部分土地難以實現征收后的土地權屬收回和供地建設。如長沙市的新下河街、碧湘街、長沙鼓風機廠、雅塘片區等項目的騰空土地處于“圍而未建”低效使用狀態,形成土地資源閑置,財務成本徒增,嚴重影響城市更新片區項目推進的進程。

??——公共配套設施規劃建設與財政投入時序的矛盾。公共設施用地的布局,是政府在統籌整個片區的前提下進行總體規劃布局,往往是圈層式、面狀式,而公共配套設施的開發建設是點狀式、漸進式。因公共配套設施建設的前期投入大,運行成本高,公共配套項目往往是根據需求再進行投資建設,這就形成了政府現階段的財政投入與當下公共配套項目需求之間的落差。在片區開發過程中,根據財政承受能力確定的公共配套設施建設時序,難以滿足同時期片區開發的實際需求,從而導致配套設施不足,影響土地供應市場活力,進而產生批而未供土地長期閑置,一定程度上制約了城市發展效益。

??——城市控規與過渡期項目建設管控的矛盾。城市開發建設是在城市總體規劃的宏觀管控下,通過片區詳細規劃進行逐級傳導,輔以城市設計進行空間引導和修正,逐步實現政府對城市規劃的實施管理和監督檢查。控制性詳細規劃是建設項目確定規劃條件的核心依據,也是土地出讓的必要條件,在城市規劃管控中起著承上啟下的作用。而城市控規是按照控規管理單元分片編制,對每宗地都賦予了相應的用地性質和規劃指標,具有法定效力和強制執行力。土地出讓后,必須嚴格按照控規規定的指標進行開發建設。在片區開發進程中,缺乏對土地報批后和土地供應前進行過渡開發的彈性管控政策,在一定程度上引發了城市控規剛性管控與過渡期項目建設需求之間的矛盾。

??二、城市發展在時間與空間上的整合方式

??習近平總書記強調:“高質量發展是‘十四五’乃至更長時期我國經濟社會發展的主題,關系我國社會主義現代化建設全局”。城市高質量發展,強調土地資源時序安排最優、空間配置效益最大。

??近年來,國務院辦公廳及相關部委先后出臺了《關于支持新產業新業態發展促進大眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)《關于大力發展裝配式建筑的指導意見》(國辦發〔2016〕71號)《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》(國辦發〔2022〕19號)等文件,鼓勵以租賃方式為企業提供產業用地,支持和推廣裝配式建筑的應用,明確將重點盤活存量土地資源和擴大有效投資工作進行掛鉤,實現土地要素資源暢通循環,為探索和創新1.5級土地開發模式提供了政策土壤。

??——“1.5級”土地開發模式的定義。1.5級土地開發模式是指政府在一級開發和二級開發之間,以租賃的形式盤活已儲備但需要預留的發展用地,實現解決遠景規劃與近期開發訴求矛盾的目標。具體做法是將片區基礎設施相對完備和未來潛在價值高的地塊,通過短期租賃的方式,交與承租人進行過渡性開發利用,待租賃期滿后按約定收回土地,并按規劃實施。該模式旨在創新土地供應模式,既切實有效盤活資產資源,又為長遠發展留彈性、為戰略發展留機遇、為轉型發展留契機、為優化戰略功能高水平留白。

??與臨時建筑不同,1.5級土地開發模式的建設項目在建筑結構和造型上更加靈活多樣,在功能組合上更加豐富,除公益性和臨時性用途外還可容納經營性的產業功能,在存續期限上彈性更大。按照配套政策的要求,可通過租賃合同約定1.5級土地開發的土地使用面積、建筑層數、建筑密度、建筑高度和使用期限及土地收回形式。

??——“1.5級”土地開發模式的本質。一是規劃土地性質不變,但在租賃時限內約定用途可變。出讓土地的用地性質與控規必須保持一致,租賃期間嚴禁變相開發商品住宅項目以及租賃合同約定的負面清單項目,但租賃土地用途經主管部門批準后可進行適當調整,實行彈性用途管制。二是土地主體產權不變,但租賃期內約定物業使用權可變。土地權屬仍屬于政府,租賃期內土地交與承租人使用,承租人在滿足租賃合同要求的前提下,可將租賃土地上依法建設的建(構)筑物向第三方進行轉租。三是閑置用地處置責任主體不變,但在租賃期限內處置利用方式可變。閑置土地處置的責任主體依然是土地權屬方,租賃用作1.5級土地開發可以視作完成批而未供處置任務的方式之一。租賃期滿后,政府或其他土地權屬方將按照租賃合同收回租賃土地,再按照規劃和市場需求進行供應和開發。四是城市品質提升的總體方向要求不變,但在租賃期內約定的建設使用方式可變。在租賃期內根據市場情況和項目需求,可對建設使用方式進行靈活性調整,推廣裝配式建造形式。從長遠來看,土地還是按照片區控規進行高品質開發建設,達到近遠期持續提升城市品質的要求。

??——“1.5級”土地開發模式的意義。一是規劃層面上,實現了當前利用與長遠管控的結合。政府將土地使用權以租賃方式短期出租給用地單位,產權依然屬于政府,在租賃時限內,由用地單位實施投資、建設、運營、管理。待租賃期滿,包括土地使用權、建筑實體等將全部移交給政府,再由政府交給指定的部門或機構進行經營和管理。在大片區土地開發過程中,可以縮短項目整體開發建設時長,也有利于政府在土地預熱階段,與開發意向方提前實現戰略合作,提升租賃地塊及周邊土地價值,為遠期的二級開發做好充分準備。二是土地資源處置層面上,實現了閑置土地與資源價值的合理轉化。自然資源部《節約集約利用土地規定》第二十三條規定,“市、縣自然資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年限內實行縮短出讓年期等方式出讓土地”。1.5級土地開發多為租賃或短期土地利用,這種短期租賃選址,一般選擇片區內基礎設施相對完善、開發潛力大且風險較小的地塊,租賃期間開發多為低成本可再利用建筑,可實現項目建設與資本投入的快速迭代。同時土地使用彈性大,投資風險低,能激發市場活力,帶動資金滾動投入,實現價值的合理轉化。三是城市品質風貌層面上,實現了城市斑點與亮點的切換。對于投資商而言,能快速導入產業并進行開發建設,低成本快捷化地培育產業和實現收益。對于政府而言,1.5級土地開發模式可以把收儲的閑置國有土地或局部完成征收的已批未供土地以租賃的方式快速實現收益,從而消除批而未供閑置土地的斑點,形成產業集聚和規模效應,實現城市斑點與亮點的合理切換。四是城市建設總體層面上,實現了區域總體規劃與分步實施的合理安排。1.5級土地開發模式實現了我國的土地資源利用方式從過去一錘定音到全生命周期管理的巨大轉變,在保證不影響未來遠景規劃的前提下,對土地進行分區、分階段利用有利于解決開發中存在的前期投入大、短期難以出形象、整體開發年限長等痛點問題,實現了區域總體規劃與分步實施的有效銜接。

??三、城市發展在時間與空間上的過渡機制

??習近平總書記指出:“無論是城市規劃還是城市建設,無論是新城區建設還是老城區改造,都要堅持以人民為中心。聚焦人民群眾的需求,合理安排生產、生活、生態空間,走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子,努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境,讓人民有更多獲得感,為人民創造更加幸福的美好生活。”近年來,長沙馬欄山創智園量體裁衣,首試1.5級土地開發模式,迅速構建起了長沙的城市新名片,為整個馬欄山文創園園區的開發積累了實踐經驗,實現了片區預熱,提升了自身和周邊的土地價值,還能為之后的建設主體節約成本,從真正意義上實現了多方共贏。

??總建筑面積約6萬平方米的馬欄山創智園項目,占地約100畝,共有11棟單體建筑,涵蓋辦公、綜合配套、影棚、新品發布等多種功能。項目全部采用裝配式建筑,以每7天一層的速度,186天竣工運營,快速聚集了70余家企業、3000余人進駐辦公,年產值超過18億元,稅收超過1.5億元。結合一些具體項目的實踐探索,筆者圍繞推廣1.5級土地開發模式的實施路徑,提出相關運行機制。

??——項目用地準入機制。根據城市新區(園區)開發建設和產業發展需要,提出土地租賃年度計劃納入土地供應年度計劃,按照程序報批。根據土地租賃年度計劃,提出具體地塊的土地租賃方案(土地租賃方案應包括土地位置、用地規模和建設指標、項目類型、租賃期限、租金等),報政府批準實施。按照土地租賃方案,通過合法合規的方式確定承租人,由土地權屬方與承租人簽訂土地租賃合同,在合同中明確負面清單項目。總體把握“誰統征誰負責,誰統征誰出租,誰統征誰受益”原則,探索公開出租、協議出租、掛牌出租等多種方式,實行“帶條件出租、帶合同出租、帶方案出租”。

??——項目審批驗收機制。取得土地的1.5級開發項目實施主體按規定辦理項目立項手續,根據規劃和土地租賃要求申請辦理規劃和建設手續。項目采取“并聯審批、快審快辦、限時辦結”的綠色通道審批方式,提高項目土地租賃、策劃申報、土地準入、立項、規劃許可、施工許可等審批手續辦理速度。自然資源部門要支持和認可通過1.5級土地開發的方式對批而未供的土地進行銷號,切實有效提高土地利用效率。同時,住建等部門要研究制定1.5級開發建設項目的竣工驗收機制,在消防安全、建筑安全等方面嚴格把關。

??——綠色循環建造機制。堅持綠色建造、智能建造、裝配式建造,引導和推廣一體化智能裝配式建造方式,特別重視建筑材料的模塊化,實現較高程度的可拆卸、可利用,減少傳統建造方式多產生的大量建筑垃圾,并盡量降低1.5級建造投入;同時,提倡裝配式建筑工程總承包建設模式,以信息技術為基礎,融合設計、智造、集采、物流、總裝及管理等要素,打通建筑工業化產業鏈,實現1.5級土地開發項目更低成本、更短工期和更高品質。

??——項目即期退出機制。突出土地資源綜合效益的最大化,構建用地績效綜合評價體系,從產業空間用地利用效率、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續效益等維度進行定期評價。在土地租賃合同中提前明確收回條件和方式,將低效產業用地予以清退或再開發的要求寫入租賃合同,避免在租賃期間或租賃期滿時產生責權不清的遺留問題,確保土地遠期價值和用地效率持續提升。

??1.5級土地開發模式既可應用于存量建設用地,也可應用于為實現發展戰略需要預控的“高價值”土地;既可以應用于大城市的中心地區,也可以應用于市郊地段。在城市中心區有大流量支撐,開發主體通過高強度、精細化運營快速實現建設成本平衡并盈利,盈利點主要來源于物業租金。市郊地段由于各種原因導致難以出讓的儲備地,可通過租賃土地使用權的方式實現土地價值轉化,打破儲備地短期難以出讓的“沉睡”困境。

??總之,在新時代高質量發展主題之下,城市發展已從“增量時代”到“存量時代”。推進閑置低效用地處置,創新實踐1.5級土地開發模式,向存量要空間要效益,是走內涵式發展、推進節約集約用地的必由之路,也是全面、準確落實新發展理念和構建新發展格局的必然要求。我們應該把握形勢、重點突破、提升完善,進一步夯實城市規劃建設高質量發展的基礎。

??(作者系長沙市人民政府副秘書長)

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